Aprovado em 2020, o Novo Marco Legal do Saneamento mostrou como a legislação pode ser usada como instrumento de política econômica. Ao reformar regras, criar competição e atrair o capital privado, o Estado assumiu o papel de catalisador de investimentos em um setor historicamente marcado por déficit, ineficiência e falta de recursos.
Antes de 2020, o saneamento básico brasileiro convivia com subinvestimento crônico, ineficiência operacional e forte dependência de companhias estatais. As mudanças regulatórias de 2007, trazendo novos parâmetros, não foram suficientes para criar concorrência e atrair capital em escala.
Para compreender melhor o cenário e tornar a análise mais completa, este artigo foi dividido em três partes:
- O contexto anterior a 2020, marcado por déficits estruturais e incapacidade de investimento;
- As mudanças introduzidas pela Lei nº 14.026/2020, que reformaram as bases regulatórias do setor;
- Os resultados após a legislação, incluindo leilões emblemáticos, entrada de novos players e projeções rumo à universalização até 2033.
Essa trilha permite entender não apenas a lógica da lei, mas também como o Estado passou a atuar como catalisador de investimentos em um setor historicamente fechado e carente de recursos.
Parte I: A Realidade do Saneamento Básico no Brasil Antes de 2020
Um Cenário de Déficit Crônico e Subinvestimento
O setor de saneamento básico no Brasil, historicamente, apresentava um quadro de deficiência e subfinanciamento, que contrastava com o grau de desenvolvimento do país. A Lei nº 11.445/2007, que serviu como o marco regulatório anterior, não conseguiu promover os avanços necessários para equiparar o Brasil a outros países desenvolvidos em termos de infraestrutura sanitária.
Em 2018, dados indicavam que cerca de 33 milhões de brasileiros ainda não possuíam acesso à rede de abastecimento de água potável. A precariedade era agravada pela ineficiência operacional, com alarmantes 39% da água produzida perdida na distribuição, sendo os maiores índices registrados nas regiões Norte e Nordeste.
Já a situação do esgotamento sanitário era ainda mais crítica: cerca de 95 a 100 milhões de brasileiros careciam de acesso a redes coletoras de esgoto. Apenas 52,2% do esgoto gerado no país recebia tratamento, um indicador que, mesmo com evolução entre 2018 e 2022, permaneceu como o mais distante das metas de universalização.
A Lacuna de Financiamento
A situação de carência e ineficiência estava intrinsecamente ligada à estrutura do setor e à sua incapacidade de atrair os investimentos necessários. O modelo de prestação de serviços era majoritariamente público, atendendo 97% dos municípios. Desse total, 96% delegavam o serviço a Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs).
A legislação permitia que a delegação dos serviços fosse realizada por meio de “contratos de programa”, um tipo de acordo que não exigia a realização de licitação pública.
Comprovada por análises realizadas à época, a ausência de concorrência perpetuava a baixa eficiência das empresas públicas de saneamento para atender às necessidades da população.
Um dos problemas centrais no cenário foi que as companhias concentravam receitas nas regiões ricas, mas falhavam em reinvestir nas áreas mais pobres, mantendo o déficit de cobertura nas periferias.
Embora existente, a Lei nº 11.445/2007, permitiu a consolidação de um monopólio de fato, impedindo a entrada de novos agentes e, consequentemente, a injeção do capital necessário para o desenvolvimento do setor.
Parte II: A Legislação como Mecanismo Indutor de Mercado
O Novo Marco Legal (Lei nº 14.026/2020): Pilares da Transformação
Reconhecendo as deficiências do modelo anterior, a Lei nº 14.026/2020 foi promulgada com o objetivo de reestruturar a arquitetura legal e regulatória do setor de saneamento. A legislação não apenas alterou a Lei nº 11.445/2007, mas também estabeleceu os pilares para uma nova dinâmica de mercado, com foco em atrair a participação da iniciativa privada, promovendo avanços na infraestrutura e na qualidade dos serviços.
O Mandato para a Universalização
A lei estabeleceu metas concretas e obrigatórias para a universalização até 31 de dezembro de 2033: 99% da população com acesso à água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto. As metas são uma clara declaração de política pública, transformando uma aspiração em uma obrigação legal para todos os atores do setor.
A Segurança Jurídica e a Batalha contra o Monopólio
O cerne da mudança promovida pelo Novo Marco Legal reside na introdução de um ambiente de segurança jurídica e de competição.
Com a nova regra, a prestação de serviços deve ocorrer majoritariamente por meio de contratos de concessão, regidos pela Lei nº 8.987/1995, e sempre mediante licitação, conforme o Artigo 175 da Constituição Federal. Com estas novas diretrizes, a celebração de novos “contratos de programa” foi proibida. Além disso, a exigência da comprovação da capacidade econômico-financeira dos contratos sinalizou que estava disposto a criar um ambiente de negócios previsível e atrativo ao mercado.
O setor de saneamento foi reestruturado, passando de um “monopólio natural”, onde a competição física é inviável, para uma “competição pelo mercado” via leilão, garantindo a entrada de capital privado em larga escala.
A Regionalização Estratégica
Para mitigar o problema da falta de viabilidade econômica em municípios menores e mais pobres, o Novo Marco Legal do Saneamento incorporou a estratégia de prestação regionalizada dos serviços. O modelo permite o agrupamento de municípios em consórcios ou blocos de referência, consolidando áreas rentáveis (grandes cidades) com áreas menos rentáveis (periferias e cidades pequenas).
Assim, os projetos de concessão tornaram-se mais atrativos para os investidores privados, pois a garantia de receita proveniente das áreas mais desenvolvidas subvenciona os investimentos necessários nas áreas de maior carência.
Parte III: Resultados e Análise do Período Pós-Legislação
O Salto nos Investimentos Privados: Um “Depois” Mensurável
A aprovação do marco em 2020 foi um divisor de águas. Logo em 2021, o setor recebeu R$ 18,3 bilhões em investimentos, provenientes de empresas privadas, estatais e governos. Embora as metas de universalização exijam um investimento total projetado de R$ 893 bilhões até 2033, mais do que dobrando o ritmo de investimento anual histórico.
A resposta do mercado aos leilões é a prova concreta de que o “capital reprimido” estava apenas aguardando segurança jurídica para entrar. Os certames resultaram em lances com ágios significativos, demonstrando a confiança do mercado na nova arquitetura regulatória.
Estudos de Caso Emblemáticos
A resposta do mercado à nova legislação é ilustrada por uma série de leilões e concessões de grande porte. A dinâmica competitiva criada pela lei tem atraído não apenas as operadoras tradicionais, como a Aegea e a BRK Ambiental, mas também novos players, como a empresa de energia Equatorial.
- Leilão da CEDAE (RJ): Em abril de 2021, o leilão de concessão da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) do Rio de Janeiro foi um marco para o setor. O processo resultou na venda de três blocos, arrecadando um total de R$ 22,69 bilhões em outorgas.20 Os lances superaram significativamente os valores mínimos, com o consórcio vencedor do Bloco 4, a Aegea, oferecendo um ágio de 187,75%.20 O projeto de concessão prevê investimentos da ordem de R$ 30 bilhões para a universalização dos serviços de água e esgoto para mais de 12,8 milhões de pessoas.20
- Concessão do Pará: Em um exemplo recente, a Aegea Saneamento conquistou os três blocos de concessão no Pará, com uma oferta total de R$ 1,4 bilhão em outorgas.22 O contrato prevê um investimento de R$ 15 bilhões até 2039 para alcançar as metas de universalização.22 O leilão, que incluía 99 cidades, exemplifica a regionalização como forma de tornar projetos de grande escala viáveis.
- Privatização da CORSAN (RS): Outro caso relevante é a transferência de controle da Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan) para a Aegea em julho de 2023.24 Além disso, a Parceria Público-Privada (PPP) de esgoto em nove municípios da região metropolitana de Porto Alegre, leiloada antes do Novo Marco Legal do Saneamento mas com a participação de operadores privados, já previa R$ 1,77 bilhão em investimentos para a coleta e tratamento de esgoto na região, reforçando a atratividade do setor para o capital privado.25
A magnitude desses valores e a confiança expressa pelo mercado em projetos de longo prazo são a prova de que a reconfiguração legislativa foi bem-sucedida em seu objetivo de atrair o capital necessário para o setor.
Indicadores de Saneamento: 2018, 2022 e a Meta (2033)
Fontes: Sinisa e Marco Legal do Saneamento
Comparação das concessões na B3 pré e pós Novo Marco do Saneamento
Fonte: Elaboração UNA (Dados B3)
Síntese e Perspectivas para a Universalização
A Legislação como Ferramenta Econômica
A análise do Novo Marco Legal do Saneamento demonstra de forma inequívoca o poder do Estado de utilizar a legislação não apenas como um conjunto de regras, mas como um instrumento de política econômica capaz de reestruturar um setor e atrair fluxos de capital.
Ao desmantelar o modelo de monopólio de fato por meio da proibição dos contratos de programa e da obrigatoriedade de licitação, o governo criou a concorrência necessária para que o capital privado, há muito tempo à espera de um ambiente seguro e previsível, pudesse fluir.
O ágio histórico em leilões como o da CEDAE e os bilhões em investimentos projetados são a prova do sucesso dessa estratégia, que validou o setor como uma oportunidade de negócio sustentável e de longo prazo.
O Caminho à Frente
Embora a resposta do mercado seja promissora, a meta de universalização de 2033 continua a ser um desafio colossal.
Se o financiamento foi em grande parte resolvido, agora o foco recai sobre governança e execução local, especialmente no nível municipal.
A persistência de municípios em situação irregular e a necessidade de apoio técnico para a elaboração de planos de saneamento demonstram que a jornada de transformação é um esforço contínuo que exige a coordenação de todas as esferas de governo e a capacitação dos entes locais.
O papel da ANA – Agência Nacional de Águas e do SINISA – Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico na consolidação da regulação e na fiscalização do desempenho será fundamental para o sucesso final do projeto.
A Visão UNA para o Setor
Na UNA, analisamos o saneamento sob duas dimensões complementares: regulatória e financeira. Mais do que relatar números de leilões ou metas, buscamos traduzir como a legislação impacta a financiabilidade dos projetos, a estrutura de garantias e a atratividade para investidores.
Nossa plataforma conecta dados regulatórios, econômicos e de mercado, permitindo que empresas e investidores enxerguem oportunidades, riscos e estratégias de longo prazo em um setor que se tornou central para o desenvolvimento do país.
Fontes:
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- Oposição critica aprovação de novo marco do saneamento básico pelo Senado – Notícias, https://www.camara.leg.br/noticias/671525-oposicao-critica-aprovacao-de-novo-marco-do-saneamento-basico-pelo-senado
- Movimentos sociais cobram revisão das concessões dos serviços de água e saneamento à iniciativa privada – Notícias – Portal da Câmara dos Deputados, https://www.camara.leg.br/noticias/1123233-movimentos-sociais-cobram-revisao-das-concessoes-dos-servicos-de-agua-e-saneamento-a-iniciativa-privada/
- Municípios irregulares investem apenas R$ 27 por habitante em saneamento – Trata Brasil, https://tratabrasil.org.br/municipios-irregulares-r-27-por-habitante/
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- Relatório dos Serviços de Esgotamento Sanitário … – Portal Gov.br, https://www.gov.br/cidades/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/saneamento/sinisa/resultados-sinisa/RELATORIO_SINISA_ESGOTAMENTO_SANITARIO_2024.pdf
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